تحریک رشد تقاضا با انتقال پایتخت >>> نگاهی به تجربه های جهانی انتقال پایتخت ها ... / 7تیر 94

 اولین نظریه مکتوب درباره «انتقال پایتخت اداری-سیاسی» که براساس تحقیقات نهاد معتبر داخلی در حوزه مطالعات شهرسازی، تدوین شده است، نشان می‌دهد کشورهایی که طی قرن بیستم، پایتخت جدید ایجاد کرده‌اند با پنج رویکرد وارد این مسیر شدند که یکی از اهداف مشترک‌، افزایش ظرفیت رشد اقتصادی و هدایت جریان توسعه به سایر شهرها بوده؛ به‌طوری‌که عمده کشورها در این مسیر موفق شده‌اند. یافته‌های این پژوهش، انتقال پایتخت را «نیاز استراتژیک» معرفی کرده است که آثار ثانویه آن می‌تواند حل چالش‌های زیست‌محیطی و تعدیل جمعیت تهران باشد.

متن اولين نظريه مقدماتي درباره انتقال مركز سياسي-اداري از تهران:

رشد اقتصادي با آهنگ «انتقال پايتخت»
اثر «ثانويه» تشكيل پايتخت جديد بر رفع مشكلات پايتخت قديم

 يشنهاد دست‌كم 20 ساله گروهي از كارشناسان درباره «انتقال پايتخت»، 19 ارديبهشت امسال به قانون تبديل شد و در قالب مصوبه مجلس، دولت مكلف شد ظرف سه ماه با هدف «امكان‌سنجي انتقال مركز سياسي و اداري كشور و تمركززدايي از تهران»، آيين‌نامه تشكيل يك شوراي مطالعاتي مركب از 15 نفر از مسوولان ارشد نظام را تدوين كند تا اعضاي اين شورا در مدت 2 سال، مطالعه درخصوص ميزان ضرورت و همچنين امكان‌پذير بودن انتقال پايتخت را انجام دهند. تاكنون فرض بر اين بوده كه هيچ مطالعه جامعی توسط دستگاه‌هاي دولتي و نهادهاي تخصصي مرتبط با شهرسازي و مباحث شهري در اين‌باره انجام نشده، هرچند دبيرخانه شوراي عالي امنيت ملي در زمان تصدي حسن روحاني، بررسي‌هايي در اين خصوص انجام داده بود. اما به موجب آنچه هفته گذشته رئيس سابق مركز مطالعات و تحقيقات شهرسازي و معماري ايران– علي‌محمد عليخان‌زاده- در اختيار «دنياي‌اقتصاد» قرار داد، مشخص شد، مركز وابسته به وزارت مسكن و شهرسازي در سال 79 –به فاصله كوتاهي از طرح موضوع انتقال پايتخت در دولت سازندگي- تحقيقاتي مبسوط تحت عنوان «تعادل‌بخشي شهر تهران» را با رويكرد تحليلي‌مقايسه‌اي و بررسي تجارب جهاني در زمينه «انتقال پايتخت» انجام داده است كه عمده نتايج جامع آن هم‌اكنون مي‌تواند مقدمه و دستمايه مطالعات جديد شوراي 15نفره قرار بگيرد.

يافته‌هاي سال 79 مركز مطالعات و تحقيقات شهرسازي و معماري ايران به‌عنوان اولين نظريه مكتوب درباره «انتقال پايتخت» نشان مي‌دهد: موضوع انتقال پايتخت اداري-سياسي در قرن بيستم و همزمان با رشد و توسعه شهرنشيني و بروز مشكلات ناشي از افزايش جمعيت در پايتخت كشورها، در دستور كار دولت‌ها قرار مي‌گيرد و در اين مدت 14 كشور از جمله آلمان، استراليا، برزيل، مالزي، تركيه، پاكستان و اسپانيا مصمم مي‌شوند مركز سياسي و حكومتي جديد تشكيل دهند كه اگرچه كار انتقال سال‌ها به طول مي‌انجامد اما به جز دو كشور كه در اين مسير بازمي‌مانند و انصراف مي‌دهند، مابقي موفق مي‌شوند پايتخت جديد تشكيل دهند.

تحقيقات 100 صفحه‌اي مركز مطالعات شهرسازي مشخص مي‌كند همه كشورهايي كه تاكنون دست به انتقال تمام يا قسمتي از پايتخت خود زده‌اند، در مجموع 5 هدف را دنبال كرده‌اند كه نقطه مشترك طرح توجيهي همه دولت‌ها، «افزايش ظرفيت داخلي براي رشد اقتصادي» و توازن‌بخشي به مراكز كار و فعاليت در همه مناطق شهري كشور بوده است. آنچه در اين نظريه به عنوان نكته شاخص اولين تحقيقات ايراني درباره «انتقال پايتخت»، خودنمايي مي‌كند، تاريخي بودن مشكلات و چالش‌هاي شهر تهران از دهه 70 تاكنون است!

در سال 79، صورت مساله درباره چالش‌هاي فعلي پايتخت، «مشكلات زيست‌محيطي، ساخت‌وسازهاي انبوه، رشد جمعيت و تمركز شديد فعاليت‌هاي اقتصادي دولتي و بخش خصوصي در شهر تهران» عنوان مي‌شود و براي رفع آن، دو راه‌حل شامل «انتقال مركز سياسي از تهران» و «رسيدگي به پايتخت فعلي بدون فكر درباره ايجاد پايتخت جديد» در نظر گرفته مي‌شود و سپس، مسووليت تحقيق و بررسي درباره «تجربه‌ كشورها در انتقال پايتخت و همچنين نحوه انتقال و آثار تشكيل پايتخت جديد بر پايتخت قديمي و كل كشور» به مركز مطالعات شهرسازي و معماري سپرده مي‌شود.

به اين ترتيب پروسه‌اي كه امروز قرار است توسط شوراي مطالعاتي انتقال پايتخت طي شود، 14 سال پيش انجام شد و جزئيات تازه منتشر شده آن نشان مي‌دهد انتقال پايتخت اداري- سياسي در كشورها هرگز با هدف حل مشكلات پايتخت قديم نبوده بلكه در طرح توجيهي كشورها 5 هدف شامل «افزايش نقش كشور در نظام جهاني، دسترسي به منابع آب و انرژي و امنيت دولت مركزي در برابر حوادث طبيعي، ايجاد رشد اقتصادي از طریق توسعه ساير شهرها، خودگردان شدن پايتخت جديد به لحاظ منابع اداره شهر و توسعه دولت الكترونيك» وجود داشته است.

كشورهايی كه امروز صاحب پايتخت اداري جديد شده‌‌اند، سازمانی خاص براي مطالعه، مديريت و كار اجرايي انتقال، داشته‌اند و پايتخت جديد محل استقرار دستگاه‌هاي حكومتي و دولتي شده اما پايتخت قديمي همچنان مركز اصلي اقتصادي، گردشگري، فرهنگي و جمعيتي باقي مانده است.

با اين حال، چند سال پس از انتقال پايتخت در كشورها، اثر ثانويه پايتخت جديد بر تعديل جمعيت پايتخت قديم و همچنين رفع مشكلات زيست‌محيطي آن، مثبت و قابل مشاهده بوده است. ضمن اينكه در كشورهايي كه بار تصدي دولت زياد بوده (شبيه وضعيت ايران)، انتقال پايتخت اداري سبب شده فشار ناشي از تمركز فعاليت‌هاي جاذب جمعيت در پايتخت قديمي، به شكل محسوسي كاهش يابد.

پررنگ‌ترين هدف مشترك در تصميم‌ كشورها به «انتقال پايتخت»، رشد اقتصادي و هدايت جريان توسعه به ساير مناطق شهري بوده كه وزن آن در سبد اهداف 5گانه، 78درصد بوده است.

تحقيقات درباره ميزان دستيابي به اين هدف در 12 كشوري كه موفق به انتقال پايتخت شده‌اند، نشان مي‌دهد: 70درصد از رشد و توسعه منطقه‌اي كشورها در سال‌هاي پس‌از تشكيل پايتخت جديد، ناشي از انتقال بوده است.

پايتخت فعلي، نفس‌گير شده است

تهران به شهری نفس‌گیر بدل شده و نشانه‌های آن هم انتشار آمارهایی از کاهش مطلوبیت زندگی در این شهر است. فوت سالانه 2300 نفر و افزایش آمار ابتلا به آلزایمر و پارکینسون به علت آلودگی هوا، رکوردزنی آمار ابتلا به سرطان، ابتلای چهار هزار شهروند تهرانی به اختلالات روانی، تنها جامعه آماری کوچکی از هزاران پیامد زندگی در شهر تهران در این چند سال است. گروهی تهران امروز را غیرقابل سکونت می‌دانند و معتقدند به دلیل تهدید این شهر توسط حوادث طبیعی همچون زلزله بهترین گزینه حل مشکلات تهران، انتقال پایتخت سیاسی- اداری است. اما برخی دیگر گزینه انتقال پایتخت را راه‌حل مناسبی نمی‌دانند و هنوز هم به موثر بودن راه‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت برای تغییر وضع کنونی شهر تهران امیدوارند. برای همین اولین اقدام خود را در این راه استارت زده‌اند. کاهش نرخ جمعیت‌پذیری از 12 میلیون و 900 هزار نفر پیش‌بینی شده در طرح تفصیلی به 10 میلیون و 500 هزار نفر (مطابق طرح جامع شهر تهران) و جلوگیری از ساخت‌وسازهای بی‌رویه برای تنظیم نرخ جمعیت‌پذیری تدابیری است که گروه دوم درصدد اجرای آن برآمده‌اند. اما تایید مصوبه «ساماندهی و تمرکززدایی از شهر تهران» از سوی شورای نگهبان در سال جاری و ابلاغیه این قانون از سوی رئیس دولت یازدهم برای تشکیل شورای 15 نفره جهت آغاز مطالعات امکان‌سنجی این طرح، اجرای راهکار گروه اول را وارد فاز جدی‌تری کرده است.

قرار است این شورای 15 نفره دو راهکار ساماندهی وضعیت پایتخت کنونی کشور و امکان سنجی انتقال پایتخت به نقطه جدید را بررسی کنند. مطالعاتی که یک‌بار در اواخر دهه 70 توسط مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران با نگاهی به تجربه‌های جهانی انتقال پایتخت در چند بخش انجام شد و برای چند دهه به بایگانی رفت.

حالا خروج ایده قدیمی انتقال پایتخت از بایگانی، مطالعات انجام شده این طرح را هم از آرشیو دولت خارج کرده است. مطالعات اولیه در مورد تجربه انتقال پایتخت در سایر کشورهای دنیا حاکی از آن است که برخلاف تصور شکل گرفته ساخت پایتخت‌های جدید تاثیر قابل ملاحظه‌ای بر زندگی و حیات پایتخت قدیم نداشته است و فقط توانسته آهنگ رشد را تا حدودی کاهش دهد. ضمن آنکه پایتخت‌های جدید عمدتا محل تمرکز فعالیت‌های سیاسی و حکومتی شده در حالی که فعالیت‌های تجاری، فرهنگی، اقتصادی و گردشگری همچنان در پایتخت‌های قدیمی ادامه پیدا کرده است. این تحقیق تاکید می‌کند که تمرکز سیاسی الزاما و ضرورتا تمرکز اقتصادی، فعالیت و جمعیت را به دنبال نخواهد آورد. بنابراین با گذشت بیش از چند دهه از پیدایش پایتخت‌های جدید، مشکلات اولیه همچنان در پایتخت‌های قدیمی به قوت خود باقی مانده است. در کشورهایی که ایده انتقال پایتخت با روند نسبتا موفقی پیش رفته است ساخت پایتخت جدید بر مبنای یک نیاز استراتژیک بوده است. به‌عنوان مثال مالزی به دلیل اتصال به شبکه‌های جهانی، ژاپن به دلیل مسائل اقتصادی و زلزله و استرالیا و پاکستان بر مبنای نیاز اداری و حکومتی در مسیر انتقال پایتخت قرار گرفته‌اند.

پنج ویژگی ضروری برای یک پایتخت

طرح مطالعاتی «تعادل بخشی شهر تهران» که براساس آن تحقیقاتی پیرامون امکان‌سنجی انتقال مرکز سیاسی از تهران در سال 79 انجام شده است عنوان می‌کند پنج فاکتور مهم در انتخاب پایتخت جدید باید در نظر گرفته شود. براساس این مطالعات، پایتخت یک کشور باید عملکرد یک شهر جهانی را داشته باشد بدین معنا که این شهر باید توانمندی لازم برای ایفای نقش در نظام منطقه‌ای و بین‌المللی را داشته باشد. دومین فاکتور مهم در انتخاب یک شهر به‌عنوان پایتخت رعایت اصول توسعه پایدار محیط در طراحی و برنامه‌ریزی پایتخت است. بر مبنای این فاکتور ایجاد زندگی جذاب شهری، فراوانی دسترسی به آب و انرژی، ایجاد شبکه‌های کارآمد حمل‌ونقل و ارتباطات و... باید مدنظر قرار گیرد.

محیط جذاب برای سرمایه‌گذاری سومین فاکتوری است که یک شهر به‌عنوان پایتخت باید آن را دارا باشد. بر مبنای این فاکتور پایتخت یک کشور باید قابلیت ایفای نقش در نظام اقتصاد ملی و بین‌المللی را داشته باشد. فناوری پیشرفته ارتباطات و مدیریت هوشمند و پیشرفته شهری نیز دو فاکتور مهم دیگر برای انتخاب یک شهر به‌عنوان یک پایتخت ایده‌آل به شمار می‌آید.

نگاهی به مجموعه فاکتورهای بررسی شده و مقایسه آن با وضعیت کنونی شهر تهران دو راه را پیش روی دولتمردان و مدیران شهری قرار می‌دهد: راه نخست مناسب‌سازی کلانشهر تهران با استفاده از سیاست‌ها و روش‌های تمرکززدایی است. همزمان با استفاده از این روش باید ملاحظات آمایش سرزمینی و معادلات بین‌المللی و مورد انتظار از پایتخت تعریف و براساس آن طرح ساماندهی شهر تهران ارائه شود. راه دوم ایجاد یک پایتخت جدید است که انتخاب آن باید براساس ملاحظات آمایش سرزمینی، در نظر داشتن پدیده جهانی شدن و ایجاد تحولات عمیق و گسترده اقتصادی صورت گیرد.

نگاهی به تجربه‌های جهانی

علی محمد علیخانزاده، مدیرعامل مرکز مطالعات و تحقیقات شهرسازی و معماری ایران طی سال‌های 77 تا 79 در مطالعه ای از تجارب جهانی در موضوع انتقال پایتخت آورده است: در طول چند دهه گذشته عوامل مختلف سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و حتی فرهنگی منجر به انتقال پایتخت کشورها به شهرهای جدید شده است اما در هیچ یک از این تجربه‌ها انتقال مرکز سیاسی نمی‌تواند به معنای تنها راه تمرکززدایی و کاهش حجم فعالیت در پایتخت باشد. هر چند که در نظام‌های حکومتی که با تصدی دولت بر تمامی امور سنگین و خارج از عرف جهانی است و نقش بخش خصوصی در اداره امور جامعه ضعیف است انتقال مراکز سیاسی و تصمیم‌گیری به نقطه‌ای دیگر تا حدود زیادی می‌تواند فشارهای ناشی از تمرکز فعالیت‌ها را کاهش دهد. هر چند که پایتخت جدید باید پنج فاکتور مهم عنوان شده را داشته باشد تا بتواند به شکل پایتختی موثر فعالیت کند.

نتیجه دیگری که از ارزیابی مقایسه‌ای تجارب جهانی در زمینه انتقال پایتخت به دست می‌آید آن است که در 14 مورد کشور بررسی شده در تحقیق مرکز مطالعات و تحقیقات معماری و شهرسازی ایران در سال 79، تمامی کشورها تحت شرایط خاصی سیاسی، اقتصادی و تاریخی روش انتقال پایتخت را برای حل مشکلات پایتخت قبلی انتخاب کرده‌اند. البته بررسی‌ها نشان می‌دهد اگرچه ملاحظات اقتصادی نقش کلیدی را در جریان انتقال پایتخت ایفا کرده‌اند اما پایتخت‌های جدید عمدتا به محلی برای تمرکز فعالیت‌های سیاسی و حکومتی تبدیل شده‌اند و فعالیت‌های تجاری، فرهنگی، اقتصادی و گردشگری همچنان در پایتخت اولیه ادامه پیدا کرده‌اند.

بررسی چگونگی اجرای ایده انتقال پایتخت در کشورهای دنیا نشان می‌دهد که در تمامی این کشورها برای ایجاد پایتخت جدید سازمانی خاص تشکیل شده است. همچنین در برخی از کشورها که ساخت پایتخت به پایان رسیده وظایف اداره شهر به شهرداری‌ها و سایر نهادهای مردمی واگذار شده است و در بیش از 70 درصد کشورهای مورد مطالعه رشد منطقه‌ای ناشی از انتقال پایتخت چشمگیر بوده است.علیخانزاده در گفت‌و‌گو با «دنیای اقتصاد» بیان کرد: در کشورهای ترکیه، آلمان و پاکستان پایتخت‌های جدید عمدتا در نزدیکی یک سکونتگاه موجود یا در فاصله‌ای نه چندان دور از پایتخت قدیم ساخته شده‌اند و حداکثر جمعیت پیش‌بینی شده برای آنها 500 هزار نفر بوده است. به گفته او، در کشورهای مورد مطالعه ساخت پایتخت جدید ضرورتا با هدف بهبود شرایط در پایتخت قدیم صورت نگرفته است این در حالی است که یکی از انگیزه‌های اصلی کنونی برای انتقال پایتخت از تهران به شهری دیگر بهبود شرایط کنونی این شهر است. البته به‌طور طبیعی خروج بسیاری از فعالیت‌ها و عملکردهای حکومتی یا وابسته به آن تاثیر قابل ملاحظه‌ای بر شرایط زیست محیطی پایتخت قدیم خواهد داشت.

تمرکز قدرت سیاسی و سرمایه‌گذاری بی‌بازگشت

در جمع‌بندی این تحقیق آورده شده که انتقال پایتخت در تمامی کشورهای مورد مطالعه با سه هدف عمده ایجاد توازن در توسعه منطقه‌ای، فراهم آوردن عرصه معماری شهرسازی برای ظهور نمادین هویت ملی و کسب جایگاه در نظام تعاملات بین‌المللی انجام شده است. نکته مهم دیگر آنکه کشورها صرفا برای رفع مشکلات اقتصاد، فرهنگی و زیست محیطی پایتخت قدیم به ساخت پایتخت جدید اقدام نکرده‌اند بلکه مجموعه‌ای از این عوامل در این تصمیم‌گیری موثر بوده است در عین حال به‌رغم گذشت چند دهه از پیدایش پایتخت‌های جدید، مشکلات اولیه همچنان در پایتخت پیشین به قوت خود باقی مانده‌اند.

علی‌خانزاده، مشاور برنامه‌ریزی معاون شهرسازی و معماری وزارت مسکن و شهرسازی در دهه 70، معتقد است: از دیدگاه اقتصادی میزان سرمایه‌گذاری انجام شده برای توسعه و عمران شهر تهران، توسط دولت و پرداخت یارانه‌های آشکار و نهان دولتی برای ایجاد امنیت شهری و مقابله با جرایم، کنترل تنش‌ها و فشارهای اجتماعی ناشی از کمبود‌ها و نارسایی‌های خدماتی هرگز به درستی قابل محاسبه نیست. ضمن آنکه ادامه مهاجرت بی‌رویه به مجموعه شهری تهران، گسترش ساخت‌وسازهای غیرقابل کنترل و غیرقانونی، گذر از حدود غیرمجاز آلودگی‌های زیست محیط، به هم خوردن شرایط توسعه پایدار، افزایش جرم و بزهکاری برخی از آثار و تبعات این سرمایه‌گذاری است که دولت باید برای مقابله مستمر با آن هزینه کند. به ویژه آنکه تمرکز قدرت سیاسی در تهران و وابستگی شدید اقتصادی دولتی به آن، موجب تمرکز بنگاه‌های اقتصادی در تهران شده است. این موضوع به معنای خروج سرمایه از سایر مناطق کشور و جذب آن در تهران و عمیق‌تر شدن شکاف میان سطح توسعه یافتگی با سایر مناطق کشور است که به معنای سرمایه‌گذاری بی‌بازگشتی است که هزینه آن را کل کشور به تهران می‌پردازند.

چند نکته در مورد پایتخت‌های جدید

تحقیقی که در زیرمجموعه وزارت مسکن در دهه 70 با موضوع امکان‌سنجی انتقال مرکز سیاسی از تهران انجام شده است به برخی چالش‌ها و مشکلات پایتخت‌های جدید نیز اشاره کرده است. یکی از مهم‌ترین نکات این است که چه کسی مایل خواهد بود تا در پایتخت‌های جدید زندگی کند. به‌عنوان مثال 6 سال طول کشید تا فقط 150 خانه در سن‌پترزبورگ ساخته شود یا آنکه بعد از گذشت 15 سال انتقال حکومت فدرال به واشنگتن جمعیت آن به 8 هزار نفر رسید و حتی تا 30 سال بعد هنوز حیوانات وحشی در خیابان‌های اصلی شهر سرگردان بودند! (سن‌پترزبورگ در فاصله قرن‌های 18 تا 20 پایتخت کشور روسیه بود و پس از آن پایتخت این کشور به شهر مسکو انتقال یافت). نکته دیگر آنکه اغلب پایتخت‌های جدید به دلیل آنکه محلی برای گردش و تفریح ندارند غمناک و بی‌هدف به نظر می‌رسند. نتايج تنها تحقيق مكتوب منتشر شده درباره انتقال پايتخت نشان مي‌دهد: مطابق تجربه جهاني، پايتخت جديد بايد در نزديكي يكي از سكونتگاه‌هاي داير يا در فاصله‌اي نه چندان دور از پايتخت قديم، ايجاد شود اما با اين حال، سال‌ها طول مي‌كشد جمعيت مورد انتظار در آن مستقر شود و حتي بعد از آن، پايتخت سياسي اداري جديد، شهري غمناك، بي‌هدف، بي‌روح و يكنواخت، بدون رنگ، ساكت و آرام و فاقد خلاقيت‌ها و اقبال عمومي خواهد بود و عمدتا كاركنان دولت و سالمندان ساكن آن مي‌شوند. در جمع‌بندي اين تحقيق، به دولت توصيه شده است: با توجه به وابستگي شديد اقتصاد به دولت و تمركز قدرت سياسي در تهران، عمده بنگاه‌هاي توليدي و خدماتي در تهران قرار دارد و شكاف شديد بين توسعه‌يافتگي تهران و عدم توسعه ساير مناطق، به وجود آمده كه اين خود بار مشكلات پايتخت فعلي را چندبرابر كرده است، بنابراين اين تمركز بايد از بين برود./دنیای اقتصاد/